上访问题研究
【摘要】
面对日渐高涨的上访潮，上访工作制度不断强化上访人的权利和接访人的职责。从调研来看，相关制度建设并没有给基层政府提供有效的治理措施，基层政府也未能摸索出合法的治理措施，而是陷入非法运作的边缘。当前的上访困局在于上访渠道依然存在一定程度的淤塞，面对成千上万的上访者，政府未能通过有效的制度安排来对上访者的问题进行性质区分。分类治理可能是疏通上访渠道的有效途径。根据这一思路，目前的上访可以分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则，找到合理的治理方法，并建立必要的配套措施，上访渠道完全可以疏通，成为社会利益重要的表达渠道和商谈空间，发挥出应有的功效。上访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。 同时，“上访工作是纪检监察工作的基础性工作，可以为其它工作的开展提供条件和依据”①，使得诉求人冤屈得以“昭雪”、部分政府工作人员违法乱纪行为得到纠正。然而，随着改革开放的深入发展，各群体利益冲突日趋激烈，在我国目前的法制环境下更多的问题汇集到上访部门，形成了上访是框什么都装但什么都不能解决的尴尬窘境。笔者通过列举当前群众上访的主要类型，从上访人、行政部门、上访制度和法律体系等方面分析产生的原因并提出解决对策，试图进一步提升当前上访工作的效率，来巩固这道社会矛盾的缓冲线。笔者认为，现目前情况下应当坚持上访救助求解与司法救助求解相结合，统筹推进，并逐步强化司法求决功能，使上访者感受法律的“正能量”，逐步使上访人的诉求通过司法途径来解决，突出司法的主体地位，为我国的法制化进程贡献力量！
【关键词】：上访问题 类型 原因 对策
目录
前言 2
（一）行政机关存在的问题 6
1.执法不严，政策法规执行不到位。 6
2. 思想麻痹，初访问题解决不利。 6
3. 方法单一，群众工作简单粗暴。 7
（二）上访群体存在的问题 7
1.上访人法制意识淡薄。 7
2. 上访人对政策理解偏差 8
3. 上访人受利益驱动影响 8
（三）上访机制和救助渠道问题 9
1.上访制度本身有待完善 9
2. 诉讼程序复杂成本较高。 9
3. 政府机构职责分工限制。 10
三 解决当前上访问题的几项措施 10
（一）加强行政机关依法办事能力 10
1.完善法制保障 10
2. 严格依法行政 10
3. 突出问责追究。 11
（二）加强群众法制观念培养 11
1.加强日常法制宣传。 11
2. 注重改进工作作风。 12
3. 加强非正常访教育。 12
（三）优化措施提升工作效率 13
1.突出接访规范化建设。 13
2.推行诉讼简易程序。 13
结 束 语 14
参考文献 15
前言
新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。然而，进入20世纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多措施力图扭转局面，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得上访制度改革日益成为全社会关注的焦点。
自1993年开始，全国上访总量持续增高。一方面在农村，20世纪90年代农民负担日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度大幅下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上上访的道路，将上访视为优于司法的补救方式。
面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，中央和地方政府不断强调“上访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的上访工作机构，着力于加强队伍建设，2000年2月，中央办公厅国务院办公厅上访局升格为副部级单位，更名为国家上访局。同时，国家不断明确上访职能分配，尤其着力于相关制度建设。1991年5月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅针对中央和国家机关一些机构的较大调整和业务范围的变化，重新修订了1985年的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，进一步明确了上访工作的相关接待办法。所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央相关部门接谈处理。1995年颁布的《上访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了上访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级上访法规30部，市级500余部、县级达2000多部，①很多乡镇也制定了政策文件。这些法规、政策文件与《上访条例》相配套，内容与之大同小异。上访法规、文件的集中出台，标志着上访工作完成了向法制化方向的转变。
然而，相关制度建设并没有遏制住上访量的上升势头，上访越来越危及社会稳定，其中最关键的是群体性事件的形成。1990年中后期群体性事件增速惊人。在农村，农民状告乡镇政府、村委会的上访案件越来越多；在城市，企业改制所导致职工大批下岗失业引发的群体上访问题此伏彼起；甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师上访和转业军人上访事件。集体访是群体性事件的前奏。虽然集体访不同于群体性事件，但是，如果得不到恰当和及时的处理，集体访往往演化升级为群体性事件。在这种情形下，尽管中央不断下发各种文件，要求地方政府慎重对待上访，加强上访工作，但收效甚微。
从1993年到2005年，12年间全国上访数量连续高涨，“上访洪峰”成了中国政治社会领域中的常态。从媒体反映的个案来看，上访之路漫长、崎岖而艰辛，众多上访人视若畏途而又欲罢不能：上访警示的社会矛盾日趋突出、尖锐而复杂，地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点不断向中央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家上访局的统计数字，2003年国家上访局受理上访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理上访量上升4.6％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。②上访潮长时间不退，且矛盾越来越向中央转移，这意味着上访工作面临着巨大的压力。
一上访相关制度建设
新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。然而，进入20世纪90年代以后，上访数量一直居高不下，形成了第五次上访高潮，且这次高潮至今尚未退去。尽管中央高层出台了诸多措施力图扭转局面，但是效果不甚明显，没能有效遏制上访潮。这种状况使得上访制度改革日益成为全社会关注的焦点。
自1993年开始，全国上访总量持续增高。一方面在农村，20世纪90年代农民负担日趋沉重，农村经济形势不景气，农民对政策的满意程度大幅下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出强烈的不满情绪。另一方面，城市发展走上了快速发展的轨道，社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。面对这种局面，城乡居民的心理受到前所未有的普遍冲击，遇到具体问题时不断走上上访的道路，将上访视为优于司法的补救方式。
面对这种情况，在政府机构精简的大背景下，中央和地方政府不断强调“上访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的上访工作机构，着力于加强队伍建设，2000年2月，中央办公厅国务院办公厅上访局升格为副部级单位，更名为国家上访局。同时，国家不断明确上访职能分配，尤其着力于相关制度建设。1991年5月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅针对中央和国家机关一些机构的较大调整和业务范围的变化，重新修订了1985年的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，进一步明确了上访工作的相关接待办法。所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央相关部门接谈处理。1995年颁布的《上访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了上访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级上访法规30部，市级500余部、县级达2000多部，①很多乡镇也制定了政策文件。这些法规、政策文件与《上访条例》相配套，内容与之大同小异。上访法规、文件的集中出台，标志着上访工作完成了向法制化方向的转变。
然而，相关制度建设并没有遏制住上访量的上升势头，上访越来越危及社会稳定，其中最关键的是群体性事件的形成。1990年中后期群体性事件增速惊人。在农村，农民状告乡镇政府、村委会的上访案件越来越多；在城市，企业改制所导致职工大批下岗失业引发的群体上访问题此伏彼起；甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师上访和转业军人上访事件。集体访是群体性事件的前奏。虽然集体访不同于群体性事件，但是，如果得不到恰当和及时的处理，集体访往往演化升级为群体性事件。在这种情形下，尽管中央不断下发各种文件，要求地方政府慎重对待上访，加强上访工作，但收效甚微。
从1993年到2005年，12年间全国上访数量连续高涨，“上访洪峰”成了中国政治社会领域中的常态。从媒体反映的个案来看，上访之路漫长、崎岖而艰辛，众多上访人视若畏途而又欲罢不能：上访警示的社会矛盾日趋突出、尖锐而复杂，地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点不断向中央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家上访局的统计数字，2003年国家上访局受理上访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，县级反而下降了2.4％。另外，中央和国家机关受理上访量上升4.6％，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。②上访潮长时间不退，且矛盾越来越向中央转移，这意味着上访工作面临着巨大的压力。
